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L’alimentation de qualité en collectivités.

(*) © Photo de Philippe Courbon

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Soleil entrant dans la cathédrale de Villeneuve les Maguelone.
octobre 2006
(*)

    Le présent rapport a été commandité par la Fédération Départementale des Foyers Ruraux des Alpes de Haute Provence, dans le cadre de l’Université Rurale conduite en 2003-2004 sur le thème « Alimentation de qualité » en collectivités, et a été intégré dans les Actes de cette Université édités en décembre 2005.

     
Il ne peut être utilisé, reproduit totalement ou partiellement sans l’accord explicite de son auteur, Philippe Courbon.

POUR UNE LECTURE TRANSVERSALE de CERTAINS TEXTES REFERENTIELS
Expertises et Réflexions pour une mise en perspective

     
L’approche d’un thème tel que « Alimentation de qualité en restauration collective » revêt inévitablement un caractère pluriel. Nécessairement elle évoque des réflexions qui engagent des domaines aussi variés que ceux de la santé publique, de l’éducation nutritionnelle, de la volonté politique, de la responsabilité territoriale, ou encore d’investissements et de choix économiques.
     Il nous semble utile, dans la contribution que se veut être ce présent document, d’expertiser les apports indéniables que sont certains travaux publics et qui sont appelés, même s’ils n’ont pas tous vocation immédiate à traiter de la restauration bio en collectivités, à dresser un constat, à présenter une analyse, et à appeler une démarche volontariste de la part des décideurs.

     Qu’il nous soit donc permis, sans prétendre à un travail de recherche exhaustif, de citer et d’extraire quelques réflexions provenant des documents suivants :

_ Avis sur la restauration scolaire révisant les avis antérieurs, adopté le 26 mai 2004 par le Conseil National de l’Alimentation (CNA).
(consultable sur :
www.agriculture.gouv.fr )
_ Rapport du Conseil Economique et Social sur le thème « La prévention en matière de santé », rapport et avis adoptés en séance plénière des 25 et 26 novembre 2003.
(consultable sur :
www.ces.fr )
_ Programme National Nutrition – Santé (PNNS) développé par le Ministère délégué à la Santé pour les années 2001 – 2005.
(consultable sur :
www.sante.gouv.fr )
_ Déclaration internationale sur les dangers sanitaires de la pollution chimique « Appel de Paris » lancée le 07 mai 2004 à l’Unesco à Paris.
(consultable sur :
www.artac.info.fr )


     Si le thème de la restauration collective concerne des milieux différents (écoles, maisons de retraite, hôpitaux, cantines d’entreprises, etc) celui qui semble concerner au plus près le grand public est celui de la RESTAURATION SCOLAIRE.
     La question est posée de savoir de quelle nature est-elle.Le Conseil National de l’Alimentation (CNA) s’est saisi de cette question (
Cf 2.2) : « Au cours des débats est apparue la question suivante : la restauration scolaire doit-elle être considérée comme une simple prestation (commerciale) ou comme un service public ? Un arrêté du Conseil d’Etat (arrêt « Préfet des Bouches du Rhône du 15.04.1996) indique que des conventions de délégation de service public peuvent être signées par les collectivités. Il devrait en découler qu’il s’agit bien d’un service public, ce que les usages consacrent plus que le droit ».
 
     Evoquer la dimension « service public » de la restauration scolaire c’est nécessairement suggérer la
question de la responsabilité publique, et donc la capacité de la collectivité publique à répondre à une demande tout en assurant l’aspect sanitaire, hygiénique et nutritionnel.
     Le même CNA rappelle à ce sujet (
Cf 2.1.8) que « fournir un service de restauration scolaire dans les écoles primaires ne constitue pas une obligation pour les municipalités. Il s’agit donc d’apporter un service aux familles en accueillant les enfants à l’heure du déjeuner. Ceci dit, ce service est devenu pratiquement une obligation aux yeux des élus, bien que ceux-ci en connaissent pas toujours –notamment dans le cas des petites villes- la nature et les limites de leurs responsabilités à l’égard de leurs administrés. Et, dans le cas où ils ont connaissance des limites de leurs responsabilités, ils n’ont pas toujours les possibilités d’en assurer la maîtrise ».
     Par ailleurs le Programme National Nutrition Santé (PNNS) rappelle dans son chapitre (
Cf 1.7 page 16) « Vers une amélioration de la restauration scolaire dans les cantines scolaires » qu’il est un objectif que « d’améliorer les repas scolaires tant du point de vue de leur qualité nutritionnelle que celui de la sécurité des aliments ».

     Ainsi on peut déjà percevoir que de la notion de « prestation commerciale » à celle de « délégation de service », jusqu’à celle de « service public », se graduent des notions de responsabilité différentes qui appellent, de fait, une information éclairée et indépendante pour les décideurs que sont les élus et les responsables d’Etablissements.

     
Dès lors que la santé publique, par le biais de l’épidémiologie, énonce des comportements alimentaires péjoratifs pour la santé, elle suggère des exigences qualitatives qui sont d’une nature autre que la seule prestation commerciale.

     Ainsi le CNA souligne, par exemple, (
Cf 2.1.3) que « la question du surpoids et de l’obésité devenant de plus en plus préoccupante, il est important que les Pouvoirs publics puissent débloquer des moyens budgétaires, humains et réglementaires à la hauteur de ce problème de santé publique. Elles (ndlr : les organisations de consommateurs du CNA) proposent d’encourager la mise en œuvre d’une alimentation équilibrée apportant tous les nutriments. Le fait que la circulaire du 25 juin 2001 sur la composition des repas en restauration scolaire et la sécurité des aliments ne soit pas un texte d’application obligatoire, est considéré comme une faiblesse ».
     Le CNA effectivement appelle une législation sur le sujet. Dans son Avis final (Cf 4.1) il précise ce souhait « Parce que le droit n’a jamais établi formellement qu’il s’agit d’un service public en tant que tel et compte tenu de la dispersion des sources réglementaires et des acteurs impliqués dans la mise en œuvre de la restauration scolaire, le CNA recommande l’élaboration d’un texte de portée législative ». Plus loin encore il souhaiterait que ce texte législatif ait une démarche contraignante « il aurait pour objectif de donner une cohérence d’ensemble aux prescriptions sur l’organisation et le financement de la restauration scolaire, d’instituer une obligation de résultats pour une prestation de qualité, d’organiser le contrôle et de prévoir un régime de sanctions ».
     Aux côtés de la pertinence de cette question « d’éthique de responsabilité » qui se pose en amont de la démarche, intervient aussi, sur le terrain, celle de
l’EDUCATION NUTRITIONNELLE.
    Le CNA (
Cf 1.2.5.2 avis n° 18) rappelle, s’il en était besoin, que « l’alimentation des enfants en milieu scolaire représente une opportunité importante de socialisation des élèves, d’éducation au goût, de redécouverte de produits oubliés par manque de connaissance culinaire des parents ».
    Il confirme ce point dans son Avis final (
Cf 4.15) : « Dans le contexte actuel de développement de l’obésité infantile, le CNA rappelle ses recommandations antérieures sur la nécessité de développer des actions d’éducation alimentaire et nutritionnelle dans les écoles et les établissements scolaires. Elles doivent toutefois s’inscrire dans une stratégie globale où la communauté éducative, les professionnels de santé et les familles doivent pouvoir jouer un rôle effectif ».

     Cet appel du CNA n’est d’ailleurs pas déconnecté des autres organes d’expertises, puisque le PNNS pose comme premier objectif de ses six axes stratégiques (Cf 1 page 10) « d’informer et orienter les consommateurs vers des choix alimentaires et un état nutritionnel satisfaisant » et « d’éduquer les jeunes et créer un environnement favorable à une consommation alimentaire et un état nutritionnel satisfaisant ».
     Le PNNS va jusqu’à proposer (
Cf page 11 volet « Eduquer ») « l’intégration de la dimension nutrition dans les programmes scolaires ».

     
Cette démarche éducative souhaitée et appelée de toute part, suggère une cohérence minimum quant à l’application pratique au sein des cantines scolaires d’une part, et une volonté politique et institutionnelle d’autre part.
     Or sur ces deux points il semble qu’il y ait matière à optimiser le processus.
     Comme le souligne effectivement le Conseil Economique et Social (CES) dans son rapport sur la prévention en matière de santé (
Cf Avis page I-25) « Notre assemblée souligne que la crédibilité des acteurs de prévention et d’éducation ne peut, pour autant, être préservée et l’efficacité de leurs messages assurée que si ceux-ci se trouvent en cohérence avec un cadre de vie scolaire favorisant en lui-même l’adoption de comportements sains. La restauration scolaire, par exemple, doit être, pour les élèves, un vecteur de l’éducation à l’alimentation. Il est par ailleurs difficilement concevable que les élèves à qui l’on essaie de faire passer des messages d’éducation à la santé puissent, au sein des établissements scolaires, trouver des distributeurs de boissons très sucrées, fumer ou voir leurs enseignants ou le personnel de l’établissement fumer. Il faudrait en priorité qu’aucun adulte ne donne le mauvais exemple en enfreignant la loi. »
     Sur la volonté politique et la capacité de nos institutions à travailler en concertation, le CES souligne également quelques carences.
     Effectivement, commentant la pertinence du Plan National Nutrition Santé, le Conseil économique et social (
Cf Avis page I-16) « estime qu’il est nécessaire, tout d’abord, de combler les carences de la surveillance épidémiologique, s’agissant notamment de la consommation alimentaire et de la situation nutritionnelle de la population ou des infections sexuellement transmissibles. Il importe, ainsi, de veiller à la mise en place effective du dispositif prévu par le plan nutrition santé. C'est en effet en partie à cause de certaines insuffisances du système national de surveillance et d'alerte sanitaires que l'impact de la nutrition sur la santé a pu être longtemps ignoré ».

Ce même Rapport du CES met en évidences les difficultés que posent dans notre pays l’absence de synergie et un certain cloisonnement institutionnel dans le domaine de la prévention de la santé.
     Il indique (Cf Rapport page II-54) qu’ « Une
coordination globale est certes prévue par le Code de la santé publique, qui en charge le ministère de la Santé. Il demeure néanmoins une absence globale de synergie en matière de prévention, même si certaines expériences de partenariat sont exemplaires et méritent d’être reproduites. L’insuffisance de l’articulation entre les actions de dépistage et le système de soins tend à mettre à mal, notamment, les médecines essentiellement préventives que sont la médecine du travail et la médecine scolaire. »
     Le CES pose avec justesse le constat d’une société qui, peut-être par souci de principe de précaution, a voulu segmenter les démarches et les responsabilités d’une façon tellement cloisonnées (peut-être pour mieux les identifier ?) que l’aspect pluriel et transversal qui se pose à l’endroit de la santé et de sa prévention a été un peu, si ce n’est totalement, oublié.
     Il précise ce constat en déclarant (Cf Rapport page II-59) : « Les acteurs de terrain s’accordent, en outre, à penser que
le décloisonnement ne doit pas être seulement institutionnel mais aussi intellectuel et culturel. Ils soulignent, en effet, la carence d’une véritable culture de santé publique générale et d’une formation commune en matière de gestion »

     Le CNA lui-même souligne la difficulté posée par ces
cloisonnements institutionnels. Il l’indique (Cf 3.7) : « Au niveau des collèges et lycées publics, les responsabilités sont réparties entre trois administrations différentes, ce qui contribue, sans aucun doute, à des difficultés de fonctionnement, voire à des incohérences :

- l’Education nationale a la charge de l’ensemble du personnel : technique, direction et gestion, assistantes sociales (très peu nombreuses ). Il est en outre à déplorer qu’aucun poste de diététicien (sauf dans les établissements privés) n’ait été créé ;
- les Conseils régionaux et les Conseils généraux ont la responsabilité des investissements ;
- la loi Astier et la loi Falloux réglementent les investissements accordés aux établissements privés sous contrat ;
- les lycées et collèges, publics et privés, ont l’entière responsabilité du fonctionnement des services de restauration dont le financement est assuré par les familles.

     Cette responsabilité partagée, ou plutôt séparée, ne favorise pas un fonctionnement efficace des restaurants scolaires du secondaire public... » De fait, on peut constater une désaffection des restaurants scolaires. Pour y faire face, le CNA mentionne deux types de stratégies qui ont permis, ces dernières années, de stopper cette désaffection (Cf 2.1.5) :

- « - Les fonds sociaux qui ont permis aux familles les plus défavorisés de supporter les coûts même si demeurent des problèmes d’utilisation de ces fonds ;
- Une stratégie de séduction commerciale qui, dans certaines limites, peut être en contradiction avec des considérations nutritionnelles ».

Ce même Rapport du CNA (Cf 3.6.2) rappelle qu’ « en 2003 la contribution du fonds social des cantines s’est élevé à 38 millions d’Euros soit 10.5 millions de repas (avec un repas moyen de 3,60 € en comptant 50 % pour les budgets denrées) ; 500 millions de repas étant servis annuellement, le pourcentage des repas bénéficiant du fonds social des cantines était de 2,1 % ».

     Ces données commerciales et économiques invitent aussi à considérer le rapport existant au niveau des codes de marchés publics d’une part, et de la réalité des lobbies d’autre part.

     Le CNA (Cf 3.5.1), sur le volet du code des marchés publics, rappelle que la notion d’achats recouvre divers aspects dont celle concernant :

« - une bonne connaissance des produits afin de pouvoir en évaluer les critères qualitatifs et pouvoir ainsi effectuer des comparaisons qualité / prix pour chaque famille de produits, y compris ceux bénéficiant d’un signe officiel d’identification de la qualité et de l’origine (label rouge, certification de conformité produit CCP, Agriculture Biologique AB, Appellation d’origine contrôlée AOC, Indication géographique protégé IGP, Spécialité traditionnelle garantie STG). Sans cette compétence, le seul vrai critère de comparaison dont dispose l’acheteur reste le prix... »
Compétence requise pour la connaissance des produits, certes, mais complémentaire à celle concernant la définition des familles de produits permettant d’accéder à une diversité de fournisseurs, concernant celle aussi, suivant le respect de la circulaire du 25 juin 2001, de l’évaluation de la valeur nutritionnelle des produits, ainsi que celle inhérente à la rigueur nécessaire sur la tracabilité, la présence éventuelle d’allergènes, etc.

     
La vigilance est donc de mise quant à l’accès à une information rigoureuse, éclairée, lisible et indépendante de l’acheteur à l’égard des entreprises fournissant les produits ou les denrées préparées.

     Or, comme le souligne très à propos le CES (Cf Avis page I-9) : « La difficulté à établir ou à faire appliquer des normes contraignantes à visée préventive. Cette difficulté est patente en certains domaines. Elle tient parfois
au poids des lobbies et des intérêts économiques, qui a pu empêcher l’édiction de mesures normatives au niveau européen ou national, dans les secteurs notamment de l’hygiène alimentaire, du tabac, de l’alcool ou de l’automobile. »
     Les diverses considérations apportées précédemment sur le sujet de la « restauration scolaire » recouvre nombre de questions non spécifiques qui sont le lieu commun de l’univers de la restauration collective de façon plus générale.

     
Au niveau des HOPITAUX, le PNNS (Cf 2.2 page 21) souligne « la mise en place (depuis le 1er trimestre 2001) d’un Comité d’Orientation (médecins, directeurs d’établissements, responsables d’unité de restauration, diététiciens, infirmiers et représentants des usagers) chargé de :

- mettre en place dans les établissements de santé une structure transversale de liaison sur l’alimentation nutrition ;
- faire évoluer les pratiques des professionnels pour mieux prendre en compte les attentes des personnes hospitalisées ;
- renforcer la démarche qualité dans la fonction restauration nutrition ».


     Il est une évidence pour toute personne attentive à l’aspect préventif de la santé que celle-ci est notablement conditionnée par l’équilibre et l’hygiène de vie individuels, dont l’alimentation est une composante essentielle, d’autant qu’elle est l’acte quotidien incontournable sur lequel le consommateur / utilisateur peut se saisir de sa gestion, de ses choix, et donc, en amont, de l’information nécessaire à poser un acte éclairé, informé et réfléchi.

     Les textes officiels posent des jalons. Ceux-ci dans le temps, d’ailleurs, évoluent.Ainsi le
Programme National Nutrition Santé (PNNS 2001-2005) comportent neuf objectifs prioritaires en terme de Santé Publique (Cf page 7) :
« 1.
Augmenter la consommation de fruits et de légumes afin de réduire le nombre de petits consommateurs de fruits et de légumes d’au moins 25 % ;
2.
Augmenter la consommation de calcium afin de réduire de 25 % la population des sujets ayant des apports calciques en dessous des apports nutritionnels conseillés, tout en réduisant de 25 % de la prévalence des déficiences en vitamine D,
3.
Réduire la contribution moyenne des apports lipidiques totaux à moins de 35 % des apports énergétiques journaliers, avec une réduction d’un quart de la consommation des acides gras saturés au niveau de la moyenne de la population (moins de 35 % des apports totaux de graisses),
4.
Augmenter la consommation de glucides afin qu’ils contribuent à plus de 50 % des apports énergétiques journaliers, en favorisant la consommation des aliments sources d’amidon, en réduisant de 25 % la consommation actuelle de sucres simples, et en augmentant de 50 % la consommation de fibres, – Réduire de 5 % la cholestérolémie moyenne dans la population des adultes ;
5.
Réduire l’apport d’alcool chez ceux qui consomment des boissons alcoolisées. Cet apport ne devrait pas dépasser l’équivalent de 20 g d’alcool pur par jour (soit deux verres de vin de 10 cl ou deux bières de 25 cl ou 6 cl d’alcool fort). Cet objectif vise la population générale et se situe dans le contexte nutritionnel (contribution excessive à l’apport énergétique) ; il n’est pas orienté sur la population des sujets présentant un problème d’alcoolisme chronique, redevable d’une prise en charge spécifique,
6.
Réduire de 5 % la cholestérolémie moyenne dans la population des adultes,
7.
Réduire de 10 mm de mercure la pression artérielle systolique chez les adultes,
8.
Réduire de 20 % la prévalence du surpoids et de l’obésité (IMC > 25 kg/m2) chez les adultes et interrompre l’augmentation, particulièrement élevée au cours des dernières années, de la prévalence de l’obésité chez les enfants,
9.
Augmenter l’activité physique quotidienne par une amélioration de 25 % du pourcentage des sujets faisant l’équivalent d’au moins une demi-heure de marche rapide par jour. La sédentarité étant un facteur de risque de maladies chroniques, doit être combattue chez l’enfant ».


     Il s’agit là d’un socle rendu sans doute rendu nécessaire par des comportements alimentaires souvent pointés par les épidémiologistes, nutritionnistes, diététiciens, cancérologues, médecins : excès de consommation de graisses animales, de sucres et dérivés, manque de consommation en fruits et en légumes.

     
Si la santé publique intervient, à juste cause, pour inviter à cette nécessaire modification des comportements alimentaires, jusque dans la restauration collective, elle est encore en chemin quant à la santé environnementale qui est, sans doute, le grand défi de ces toutes prochaines années.

     Effectivement la crise écologique et environnementale n’est pas une paranoïa :

- Plus de 20 % des 270.000 espèces végétales peuplant la planète sont menacés de disparition d’ici 2050
(1)
- Les excès d’azote non utilisé par les plantes : environ 400.000 tonnes rejoignent chaque année les eaux potables et les nappes souterraines qui se contaminent lentement mais sûrement
(1)
- Environ 100.000 tonnes de pesticides sont utilisées chaque année, depuis la dernière décennie
(2)
- Les plantes traitées par les engrais ne fixent que 10 % des fertilisants. 90 % des nitrates se dispersent donc dans l’environnement, c’est-à-dire dans les sols et dans l’eau...
(2)
- « Ce n’est que très récemment qu’on a mis en évidence les risques majeurs des pesticides utilisés en agriculture et des biocides à usage domestique. Il est en, et il en sera de même, pour les engrais nitratés ou phosphatés, utilisés en trop grande quantité pour augmenter le rendement des productions agricoles. Voilà donc un ensemble de pollutions matérielles qui provoquent des maladies graves : cancers, stérilités, malformations congénitales, dysfonctionnements hormonaux, endométriose, allergies, asthme, maladies respiratoires, maladies du système nerveux... »
(2)


     Face à ce constat, a été lancé à Paris, à l’occasion d’un colloque international à l’Unesco (3), le 7 mai 2004, sur le thème « cancer, environnement, et société », le devenu célèbre « APPEL de PARIS », déclaration internationale sur les dangers sanitaires de la pollution chimique qui déclare :
     « Nous, scientifiques, médecins, juristes, humanistes, citoyens, convaincus de l’urgence et de la gravité de la situation, déclarons que :

1. Le développement de nombreuses maladies actuelles est consécutif à la dégradation de l’environnement ;
2. La pollution chimique constitue une menace grave pour l’enfant et pour la survie de l’homme ;
3. Notre santé, celle de nos enfants et celle des générations futures étant en péril, c’est l’espèce humaine qui est elle-même en danger »
et qui propose une série de 7 mesures dont celle visant à « l’interdiction des produits dont le caractère cancérogène, mutagène ou reprotoxique est certain ou probable chez l’Homme tel qu’il est défini par les instances ou organismes scientifiques internationaux compétents... ».

     Cet appel lancé par le Professeur Dominique BELPOMME, cancérologue, président de l’ARTAC (Association de Recherche Thérapeutique Anti-Cancéreuse), a été rejoint par des centaines de personnalités du monde scientifique, universitaire, environnementaliste, médicale, public et associatif. Parmi eux le Prof. Jean BERNARD, le Prof . Lucien ISRAEL, qui ne sauraient être taxés d’être des personnalités partisanes du milieu écologique ou de l’agriculture bio !

     Pas à pas, santé individuelle, santé publique, santé planétaire et environnementale se rencontrent, se questionnent et se conjuguent. Souvent dans des moments, il est vrai, empreint d’urgence. Insuffisamment encore, mais de plus en plus.
     Réfléchir à « l’alimentation de qualité en restauration collective » n’est donc pas une démarche exclusiviste, partisane et militante.
     Elle est, avant tout, une nécessité qui s’impose à nous de façon incontournable.

     Si ces présents actes, et cette réflexion d’expertises, peuvent être contributifs à suggérer une réflexion, générer une volonté, motiver des changements de comportements, mettre en route des actions, mettre en perspectives des projets, mettre en relation des compétences variées et complémentaires, alors notre travail n’aura pas été vain.


Philippe COURBON

Chargé de mission par la Fédération Départementale des Foyers Ruraux 04
Educateur de Santé
Consultant et directeur du Cabinet IDEE


(1) La terre en héritage, Jean-Marie Pelt, Editions Fayard, mai 2001

(2) Ces maladies créées par l’homme, Dominique Belpomme, Editions Albin Michel, juin 2004

(3) Actes du colloque parus dans la revue « l’Ecologiste » n° 13, 3
ème trimestre 2004